各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：

經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。

上海市人民政府辦公廳

2016年8月29日

本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見

為加快政府職能轉變，鼓勵和引導社會投資，提高公共產(chǎn)品和服務供給能力和效率，根據(jù)《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）和國家發(fā)展改革委和財政部等部門關于推廣政府和社會資本合作（Public PrivatePartnership，簡稱“PPP”）模式的要求，現(xiàn)就本市推廣政府和社會資本合作模式提出如下實施意見：

一、基本原則

（一）轉變職能、平等合作

牢固樹立平等意識和合作觀念，厘清政府與市場邊界，促進政府與社會資本分工合作。政府負責政策制訂、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務，社會資本承擔項目建設、運營和維護。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉變?yōu)樯鐣Y本的合作者和PPP項目的監(jiān)管者。

（二）風險分擔、利益共享

合理分配風險，原則上項目設計、建設、運營等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策調整和最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。在滿足公益性功能或服務的前提下，通過授予特許經(jīng)營權、核定價費標準、財政合理補貼等方式，建立合理的投資回報機制。加強項目成本監(jiān)測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

（三）依法合規(guī)、公開透明

樹立契約理念，堅持互利互惠、嚴格履約。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。實行陽光運作，在項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，確保項目實施決策科學、程序規(guī)范、過程公開、責任明確。依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（四）科學評估、公眾受益

在項目選擇時，要充分評估論證，與傳統(tǒng)的政府直接建設運營方式進行比較分析，確保采用PPP模式后，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，能夠明顯提高服務質量和效率，降低項目成本或使用者成本，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，實現(xiàn)公共利益最大化。

（五）能力論證、量力而行

對于政府出資、付費或提供財政補貼、承擔或有支出責任的項目，要切實做好財政承受能力論證，在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。

（六）先行試點、穩(wěn)步推進

鼓勵行業(yè)主管部門因地制宜、探索符合行業(yè)特點的模式。優(yōu)先選擇部分收費定價機制透明、投資規(guī)模相對較大、價格調整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩(wěn)定、具備一定現(xiàn)金流的項目進行試點，在總結試點經(jīng)驗的基礎上，逐步全面推廣。

二、基本框架

（一）適用范圍

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施項目。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公共事業(yè)等領域實施特許經(jīng)營的項目，根據(jù)國家和本市相關規(guī)定執(zhí)行。

（二）操作模式

1.對于具有明確的收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營-移交等模式推進，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

2.對于使用者付費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的新建準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交、建設-擁有-運營等模式推進。

3.對于已建成的基礎設施或已有的公共服務，根據(jù)項目實際情況，可采用委托運營、轉讓-運營-移交、改建-運營-移交、管理合同等模式推進。

鼓勵在基礎設施、公用事業(yè)領域開展試點，鼓勵新建項目和已建成項目同步推進，鼓勵PPP項目運作模式創(chuàng)新。

（三）實施程序

有關行業(yè)主管部門是PPP項目推進的責任主體，由行業(yè)主管部門負責PPP項目前期論證及實施方案編制，相關費用列入年度預算。發(fā)展改革、財政部門牽頭，會同住房城鄉(xiāng)建設管理、規(guī)劃國土資源、環(huán)保和行業(yè)主管部門等按照各自職責，對實施方案進行聯(lián)合初步審核，其中：發(fā)展改革部門牽頭負責審核項目行業(yè)準入及項目可行性等；財政部門牽頭負責項目物有所值評價、財政承受能力論證等。同級政府審核PPP項目實施方案。PPP項目實施方案審核通過后，由行業(yè)主管部門或政府授權的單位負責合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目推進實施、過程監(jiān)管及項目接收等。

（四）實施方案

PPP項目實施方案主要包括：合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、建設和運營方式、資金投入方式、收入和回報、項目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違約責任、爭議解決方式、各方認為應約定的其他事項等內(nèi)容。同時，實施方案要明確經(jīng)濟技術指標、經(jīng)營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格機制、財政補貼等核心事項。

（五）伙伴選擇

PPP項目實施方案審議通過后，由行業(yè)主管部門或政府授權的單位按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》及有關規(guī)定，根據(jù)“公開、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過招標等競爭方式，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗、經(jīng)營能力、財務實力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價惡性競爭。