各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：

經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《本市推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。

上海市人民政府辦公廳

2016年8月29日

本市推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見

為加快政府職能轉(zhuǎn)變，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力和效率，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）和國家發(fā)展改革委和財政部等部門關(guān)于推廣政府和社會資本合作（Public PrivatePartnership，簡稱“PPP”）模式的要求，現(xiàn)就本市推廣政府和社會資本合作模式提出如下實(shí)施意見：

一、基本原則

（一）轉(zhuǎn)變職能、平等合作

牢固樹立平等意識和合作觀念，厘清政府與市場邊界，促進(jìn)政府與社會資本分工合作。政府負(fù)責(zé)政策制訂、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，社會資本承擔(dān)項目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者和PPP項目的監(jiān)管者。

（二）風(fēng)險分擔(dān)、利益共享

合理分配風(fēng)險，原則上項目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。在滿足公益性功能或服務(wù)的前提下，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財政合理補(bǔ)貼等方式，建立合理的投資回報機(jī)制。加強(qiáng)項目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

（三）依法合規(guī)、公開透明

樹立契約理念，堅持互利互惠、嚴(yán)格履約。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實(shí)施。實(shí)行陽光運(yùn)作，在項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機(jī)制、績效評價等方面，完善制度設(shè)計，確保項目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確。依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（四）科學(xué)評估、公眾受益

在項目選擇時，要充分評估論證，與傳統(tǒng)的政府直接建設(shè)運(yùn)營方式進(jìn)行比較分析，確保采用PPP模式后，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，能夠明顯提高服務(wù)質(zhì)量和效率，降低項目成本或使用者成本，促進(jìn)社會資本競爭和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（五）能力論證、量力而行

對于政府出資、付費(fèi)或提供財政補(bǔ)貼、承擔(dān)或有支出責(zé)任的項目，要切實(shí)做好財政承受能力論證，在明確項目收益與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制時，要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負(fù)擔(dān)。

（六）先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)

鼓勵行業(yè)主管部門因地制宜、探索符合行業(yè)特點(diǎn)的模式。優(yōu)先選擇部分收費(fèi)定價機(jī)制透明、投資規(guī)模相對較大、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩(wěn)定、具備一定現(xiàn)金流的項目進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步全面推廣。

二、基本框架

（一）適用范圍

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項目。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的項目，根據(jù)國家和本市相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（二）操作模式

1.對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且使用者付費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交等模式推進(jìn)，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

2.對于使用者付費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的新建準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營等模式推進(jìn)。

3.對于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有的公共服務(wù)，根據(jù)項目實(shí)際情況，可采用委托運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交、改建-運(yùn)營-移交、管理合同等模式推進(jìn)。

鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域開展試點(diǎn)，鼓勵新建項目和已建成項目同步推進(jìn)，鼓勵PPP項目運(yùn)作模式創(chuàng)新。

（三）實(shí)施程序

有關(guān)行業(yè)主管部門是PPP項目推進(jìn)的責(zé)任主體，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)PPP項目前期論證及實(shí)施方案編制，相關(guān)費(fèi)用列入年度預(yù)算。發(fā)展改革、財政部門牽頭，會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、規(guī)劃國土資源、環(huán)保和行業(yè)主管部門等按照各自職責(zé)，對實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合初步審核，其中：發(fā)展改革部門牽頭負(fù)責(zé)審核項目行業(yè)準(zhǔn)入及項目可行性等；財政部門牽頭負(fù)責(zé)項目物有所值評價、財政承受能力論證等。同級政府審核PPP項目實(shí)施方案。PPP項目實(shí)施方案審核通過后，由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位負(fù)責(zé)合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目推進(jìn)實(shí)施、過程監(jiān)管及項目接收等。

（四）實(shí)施方案

PPP項目實(shí)施方案主要包括：合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、建設(shè)和運(yùn)營方式、資金投入方式、收入和回報、項目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違約責(zé)任、爭議解決方式、各方認(rèn)為應(yīng)約定的其他事項等內(nèi)容。同時，實(shí)施方案要明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格機(jī)制、財政補(bǔ)貼等核心事項。

（五）伙伴選擇

PPP項目實(shí)施方案審議通過后，由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，根據(jù)“公開、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過招標(biāo)等競爭方式，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營能力、財務(wù)實(shí)力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價惡性競爭。